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【欧洲研究】高歌:离心与向心——2017年中东欧国家与欧盟的关系

2018-01-29 13:57:31 中原经济区发展研究中心 阅读

作者:高歌,作者系中国社会科学院俄罗斯中欧东亚所研究员。

来源:原文刊载于《当代世界》2018年第1期,注释略。



【内容提要】2017年,中东欧国家与欧盟的关系似乎向两个相反的方向发展。一方面,一些中东欧成员国与欧盟在分摊难民、双重质量标准、匈牙利和波兰内政、“多速欧洲”问题上发生争议,离心倾向日渐明显;另一方面,西巴尔干国家继续争取加入欧盟,向心态势一如既往。中东欧成员国的离心倾向与西巴尔干国家的向心态势均是出于它们对安全、主权和平等的执着追求,表明它们在“回归欧洲”的同时越来越注重本国的实际,强调本国的利益,在未来一段时间内这将是中东欧国家与欧盟关系的常态。

【关键词】 中东欧;欧盟;西巴尔干;欧洲一体化

 

中东欧16国地图。


在中东欧16国中,11国为欧盟成员,5个西巴尔干国家尚未被欧盟接纳。2017年,中东欧国家与欧盟的关系似乎向两个相反的方向发展。一方面,一些中东欧成员国与欧盟发生争议,离心倾向日渐明显;另一方面,西巴尔干国家继续争取加入欧盟,向心态势一如既往。


中东欧成员国的离心倾向体现在它们与欧盟的争议上。

一、问题之争

问题之争最集中反映在有关欧盟强制分摊难民的争议上。2015年难民危机爆发以来,波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国反对欧盟提出的安置难民的强制配额制。进入2017年后,波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克继续坚持上述立场,匈牙利的立场更为强硬。2月,匈牙利决定在匈牙利和塞尔维亚边境修建第二道围墙。3月,匈牙利把移民危机状态延长半年。6月,欧盟委员会针对波兰、匈牙利和捷克拒不履行接收配额内难民的义务,向三国发出“正式通知函”,启动违规程序。7月,作为违规程序的第二步,欧盟委员会向三国发送“有理由的意见”。然而,三国并未因欧盟施压改变立场。欧盟委员会启动违规程序当日,波兰政府发言人和外交部部长均明确反对,指出欧盟机构无权强制他国接收难民。8月,匈牙利因即将离任的荷兰驻匈牙利大使在批评匈牙利难民政策时发表“侮辱性”言论,召回匈牙利驻荷兰大使并无限期中断与荷兰的大使级外交关系。9月,欧洲法院驳回2015年12月斯洛伐克和匈牙利提交的诉讼状,裁定欧盟按照配额强制分摊难民的方案合法。斯洛伐克虽对欧洲法院的裁决表示尊重,但仍拒绝接受强制配额制。匈牙利则认为欧洲法院的裁决理由不能令人信服,并再次将移民危机状态延长半年。10月,欧洲议会内务、公民和司法专业委员会通过避难权改革法案,建议创建在欧盟成员国中公平分担责任的难民事务体制,匈牙利坚决反对。

欧盟内部双重质量标准是引起中东欧成员国争议的又一问题。2017年以来,斯洛伐克、保加利亚、立陶宛、克罗地亚、波兰、匈牙利、捷克等国纷纷指责在西欧和中东欧市场销售的产品,尤其是食品质量不一,违反欧盟单一市场规则,引起欧盟关注。3月,在匈牙利、捷克、波兰和斯洛伐克力推下,欧盟春季峰会将意大利费列罗公司生产的能多益巧克力酱质量标准存在差异问题写进了会议公报。9月,欧盟委员会主席容克在年度“盟情咨文”中把解决双重标准问题提到成员国平等的高度,咨文中提及:“在一个平等的联盟中,也没有二等消费者。我不能接受在欧洲某些地方,在中东欧,人们买到的食品比其他国家质量低,尽管包装和品牌一样。”

二、内政之争

近年来,匈牙利和波兰因其国内政策屡遭欧盟的质疑和干预。2017年7月,欧盟委员会对匈牙利发起违规程序,反对其通过提高外国资助非政府组织透明度的法律,同时提出“有理由的意见”,要求匈牙利就欧盟对其高等教育法修正草案的异议做出答复。同月,欧盟委员会就波兰通过“普通法院组织法”向波兰发出“正式通知函”,启动违规程序。欧盟委员会还以波兰砍伐原始森林为由,将波兰告到欧洲法院。11月,欧洲议会通过决议,要求针对波兰破坏法治的行为启动《欧洲联盟条约》第七条规定的程序。波兰和匈牙利的执政党予以反对,指责欧洲议会干涉成员国内政。由于《欧洲联盟条约》第七条规定对某一成员国存在严重和持续违反尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治,以及尊重人权(包括少数群体的权利)的价值观的认定需获欧洲理事会一致同意,而匈牙利和波兰将在投票中相互支持,加之欧盟不可能在同一事项上同时对两个国家启动违规程序,违规程序很可能无果而终。

 

2017年3月1日,在比利时布鲁塞尔,欧盟委员会主席容克(中)在欧洲议会上公布关于英国“脱欧”后欧盟未来的白皮书。

三、道路之争

2017年3月1日,欧盟委员会发布《欧洲的未来白皮书》,推出2025年欧盟的五种设想,其中“愿者多做”,允许有意愿的成员国在特定领域一起做得更多,即建设“多速欧洲”。“多速欧洲”设想一经出台,便遭到维谢格拉德集团四国和罗马尼亚、保加利亚的反对。为维护欧盟内部团结,3月25日欧盟特别峰会签署的《罗马宣言》没有直接提及“多速欧洲”的概念,只是微妙地表达了“多速欧洲”的想法:“我们将在必要之处以不同的速度和强度共同行动,同时像过去所做的那样,根据《罗马条约》朝共同的方向前行并继续向以后想要加入的国家敞开大门。我们的联盟是完整和不可分割的。” 9月13日欧盟委员会主席容克发表的年度“盟情咨文”更是在《欧洲的未来白皮书》的五种设想之外,提出第六种设想:一个自由、平等和法治的价值观联盟,一个更团结、更强大、更民主的联盟。但“多速欧洲”之争并未尘埃落定。9月20日,波兰总理希德沃与保加利亚总理鲍里索夫呼吁欧盟国家应避免“多速”,谋求同速发展。9月26日,法国总统马克龙提出一系列重塑欧盟的建议,在经济方面主张“多速欧洲”。


西巴尔干国家的向心态势体现在它们与欧盟的接近上。

加入欧盟是西巴尔干国家的共同愿景,欧盟也重申其对西巴尔干国家入盟的支持。在2017年3月举行的西巴尔干地区峰会上,西巴尔干国家探讨了入盟和区域经济一体化等议题,声称要继续推进改革和加强合作,努力建立西巴尔干共同市场,以求尽快入盟。欧盟委员会负责睦邻与扩大事务的委员哈恩表示欧盟的大门永远向西巴尔干国家敞开,并鼓励各国按照欧盟标准,深化改革,争取早日入盟。7月,作为“柏林进程”的一部分,第四次欧盟—西巴尔干峰会在意大利的里雅斯特举行。峰会的重点是巴尔干地区一体化、签署交通共同体条约和建立区域经济区。欧盟再次强调西巴尔干属于欧盟,希望通过建立区域经济区消除非关税贸易壁垒、协调法律以吸引投资。

欧盟的中东欧成员国支持西巴尔干国家入盟。2017年2月,匈牙利总理欧尔班在与到访的黑山总理马尔科维奇会谈后表示黑山尽快加入欧盟是公正合理的。6月,保加利亚总统拉德夫在与到访的波黑主席团轮值主席伊万尼奇会谈后举行的联合记者会上称,2018年保加利亚担任欧盟轮值主席国的首要目标之一是推动欧盟接纳西巴尔干国家。7月,维谢格拉德集团四国与奥地利、斯洛文尼亚和克罗地亚三国外长会晤,一致支持西巴尔干国家入盟。10月,在维谢格拉德集团和巴尔干地区部长级会晤以及维谢格拉德集团四国元首峰会上,四国都重申了支持西巴尔干国家入盟的立场。但需注意的是,某些中东欧成员国与西巴尔干国家的矛盾或许将对后者的入盟产生不利影响。8月,克罗地亚大幅度提高来自非欧盟国家的水果和蔬菜的进口税,西巴尔干国家认为危及自身,它们威胁要采取报复行动,并向欧盟委员会发出联名信,指责克罗地亚的举动违反它们与欧盟的《稳定与联系协议》。虽然克罗地亚随即放弃增税,但这一事件会使克罗地亚对西巴尔干国家入盟所持立场产生何种影响,仍须观察。

2017年,西巴尔干国家入盟进展有限。黑山入盟谈判没有开启新的章节;塞尔维亚分别在2月和6月各开启了两个章节的谈判,2月完成了一个章节的谈判;马其顿入盟谈判的启动仍受阻于与希腊的国名争议,不过,8月马其顿与保加利亚签署友好条约被欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼和欧盟委员会负责睦邻与扩大事务的委员哈恩称为“对整个地区的鼓舞”;阿尔巴尼亚继续进行司法改革,打击腐败和有组织犯罪,以期尽早开始入盟谈判;波黑尚未完成2016年12月欧盟发放的评估是否给予波黑候选国地位的问卷。


中东欧成员国的离心倾向与西巴尔干国家的向心态势并不矛盾,二者均是出于它们对安全、主权和平等的执着追求。

自14世纪中叶奥斯曼帝国入侵到19世纪末20世纪初相继获得独立,中东欧国家长达四五百年遭侵略、被奴役的历史使其对外来的危险异常敏感,对外部势力的支配异常愤恨。中东欧成员国反对欧盟强制分摊难民是因为它们视难民为“威胁和潜在的敌人,‘伊斯兰化’的代理人和‘欧洲基督教传统面临的危险’”,认为难民的到来将给本国乃至欧洲带来巨大的安全风险,欧盟的强制做法侵犯了它们的主权;反对双重质量标准是为了不做欧盟内的“二等公民”;反对“多速欧洲”既是出于谋求平等地位、避免被边缘化的目的,又在一定程度上是由于担心有意愿多做的成员国进一步推动欧盟朝联邦化方向发展,危及国家主权;至于匈牙利和波兰的国内政策,更被两国看作是内部事务,欧盟无权过问。

 

2017年8月22日,难民在希腊与马其顿的交界处等待。

与此同时,既往经历又使中东欧国家迫切需要寻求大国或大国集团的保护,借助外部力量求生存和发展。在它们眼中,欧盟正是这样一种可以借助的外部力量。正因如此,西巴尔干国家一直把入盟作为外交政策的优先方向,中东欧成员国尽管与欧盟屡起争议,但从未言及脱离欧盟,并且在绝大多数情况下支持欧盟扩大和西巴尔干国家入盟。中东欧成员国只是要在欧盟内部尽可能多地维护自身的安全、主权和平等,争取自身利益的最大化。然而,也正是由于维护自身利益的需要,某些中东欧成员国有可能在某个时候对某个或某几个西巴尔干国家入盟提出异议。

中东欧成员国大多国力弱小,不太可能成为欧盟的主导。但在许多情况下,特别在需要一致通过的事务上,中东欧成员国可对欧盟决策发挥影响,尤其当它们因某种共同利益而联合起来的时候,其作用益发不可忽视。欧盟安置难民的强制配额制因匈牙利等中东欧成员国的反对执行不力,欧盟对匈牙利和波兰启动的违规程序也因两国的相互支持而难以发挥作用。面对中东欧成员国的离心倾向,欧盟一再呼吁增进团结,并为此在产品质量标准和欧盟发展道路问题上多少考虑了中东欧成员国的意见。

但也应看到,中东欧成员国并非在所有问题上都采取一致立场。即便在维谢格拉德集团中,四国的立场也不尽相同。相对于波兰和匈牙利与欧盟的激烈争议,斯洛伐克更强调加强与欧盟的团结,希望成为欧盟的核心国家,并与捷克和奥地利商讨建立三国合作的新体制。10月,欧洲议会通过建立欧洲检察院的报告,捷克和斯洛伐克表示愿意参加,波兰和匈牙利则不予支持。欧盟大国也试图分化中东欧成员国。8月,法国总统马克龙绕开波兰和匈牙利,先在奥地利与奥地利、捷克和斯洛伐克领导人会晤,接着访问了罗马尼亚和保加利亚。9月,德国总理默克尔严厉批评匈牙利拒绝遵守欧洲法院对欧盟强制分摊难民方案的裁决,警告匈牙利对欧盟最权威司法机关的不妥协态度触及欧盟最基本的法治问题,将可能导致匈牙利被排除在欧盟之外。那么,中东欧成员国将联合起来,在与欧盟的争议中争取自己的利益,进而影响欧盟的发展,还是在内部分歧和欧盟大国的分化下沦为欧盟的边缘,失去对欧盟的影响力?这是一个需要继续关注的问题。

西巴尔干国家入盟将使欧盟进一步扩大。但与之前入盟的中东欧国家相比,西巴尔干国家受困于自身政治经济问题和巴尔干地区错综复杂的国家、民族关系,更难以满足欧盟要求。而从欧盟来说,中东欧成员国的争议使其在接纳新成员时更为谨慎,英国“脱欧”又使欧盟扩大失去了一个重要支持者,特别是欧盟深陷重重危机,少有力量在西巴尔干国家入盟问题上采取切实措施,扩大进展缓慢在所难免。然而,西巴尔干国家入盟前景的削弱将可能导致该地区局势紧张以及俄罗斯和土耳其在该地区影响的增长。这是欧盟不愿意看到的。因此,欧盟尽管放慢扩大的步伐,但始终强调西巴尔干属于欧盟。那么,西巴尔干国家何时能够加入欧盟、它们的入盟将对欧盟发展产生何种影响?这也是一个需要继续关注的问题。

2017年中东欧国家与欧盟的关系表明:中东欧国家既坚持欧洲一体化又与欧盟发生争议,在“回归欧洲”的同时越来越注重本国的实际,强调本国的利益,或许在未来一段时间内这将是中东欧国家与欧盟关系的常态。

 

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